日前，中共中央總書記、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十二次會議，通過了《關于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。

    會議強調(diào)，深化投融資體制改革，要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導作用和放大效應，完善政府和社會資本合作（PPP）模式。要拓寬投資項目資金來源，充分挖掘社會資金潛力。

    不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《意見》精神，完善政府投資體制來推動投融資體制改革正是此次深改組會議的一個新思路。而發(fā)揮好政府投資的引導作用和放大效應則是改革的方向。

    其實，近兩年來，政府已經(jīng)在這方面出臺了一系列政策。據(jù)財政部副部長史耀斌于2015年12月18日在第十五屆中國經(jīng)濟論壇上的發(fā)言，截至當時全國各地公布推薦的PPP項目有6650個，計劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護、城市公共事業(yè)等多個領域。應當說，在財政收入增速下降、地方政府性債務逐步規(guī)范化的情況下，政府在公共服務領域進一步投資的潛力和空間受到制約。而發(fā)展和推動PPP能夠更有效提高公共服務的供給效率。

    相應的，保障PPP項目落地，政府的財政支持起到了引領作用。為了解決PPP項目融資問題，財政部聯(lián)合10家金融機構共同發(fā)起設立PPP融資支持基金，總規(guī)模1800億元。此舉的政策效應明顯。一方面，中央把幾家機構以及財政專項等“碎錢”、“零錢”合并起來，盤活使用，可避免重復投資，更好支持重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的項目建設，形成示范效應；另一方面，國家資本的進入將成為該基金乃至具體PPP項目的信用背書，吸引大量對政策敏感的社會資本進入，并通過杠桿作用形成放大效應，進一步提升財政資金的使用效率和效益。

    由此看來，完善政府投資體制，即是深化投融資體制改革的一部分。但是，值得注意的是，完善政府投資體制絕不僅僅是出資了事。政府引導投資要真正有效，完善政府投資體制是一項系統(tǒng)性工程。

    由于我國仍處于PPP模式的探索階段，目前在觀念認識、工作機制、法律法規(guī)、配套政策等方面，仍存在著一些困難和亟待解決的難點。在傳統(tǒng)政府投融資模式下，存在的重投入、輕產(chǎn)出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監(jiān)管等問題并未完全改善；甚至部分地方政府在平臺公司融資的渠道被切斷后，利用明股實債、保本回購等方式進行變相融資。如此不但無法推動PPP模式落地，實現(xiàn)政府引導投資的本意，反而加大了地方政府債務風險。

    在這種背景下，要推動PPP持續(xù)健康地發(fā)展，首先，營造良好的環(huán)境，增強社會資本的安全感。政府必須轉(zhuǎn)變“既當裁判員、又當選手”的雙重身份，以平等、合作的方式和社會資本商討條款，約定雙方的權利、義務、風險、分擔、利益補償?shù)?，并以文本合同的方式加以約束。而且，除了初期的引導投資外，政府也要參與到項目實施的全過程中。

    其次，針對相關法律調(diào)控不完善的現(xiàn)實情況，要彌補法律法規(guī)的短板，以規(guī)范PPP項目發(fā)展，更好促進各個主體之間的合作，推動項目高效運轉(zhuǎn)。但要注意的是，法律規(guī)定不能是零零散散的修訂，而應當搭建系統(tǒng)性的框架和可落地執(zhí)行的條款。例如，PPP的財政支持不僅是來自政府引導基金的初始投資，還可通過不斷完善政府財政的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法、稅收優(yōu)惠的支持力度和支持方式，來加大PPP政策扶持的力度。

    再次，引入“市場化管理、專業(yè)化運作”是健全PPP項目和政府投資基金管理機制，防范尋租與經(jīng)營風險的良方。這就要求在項目啟動時更加公開透明地招標、推進時選用專業(yè)基金公司組織運營并由專業(yè)人士做出投資決策，也就是說，政府財政由過去對企業(yè)、項目等補貼、減稅降費用等行政劃撥模式，向市場化、專業(yè)化投資扶持模式轉(zhuǎn)變，以保證項目靈活運作，提高資金的使用效率和回報率，從而吸引更多社會資本甚至海外資本加入PPP項目或政府主導基金推進的項目，發(fā)揮規(guī)模效應。

最后，為吸引社會資本進入，國家出資部分應當發(fā)揮更大效應。比照國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金“優(yōu)先滾存使用”安排，收益分配實行先回本后分紅，社會出資人可優(yōu)先分紅。國家出資收益可適當讓利，收回資金優(yōu)先用于基金滾存使用。這會顯示出政府“只引導、不謀利”的公益性動機，而“收回資金滾存使用”則可以不斷擴大基金規(guī)模。

    總之，以PPP模式為代表的政府引導投資項目要想真正落地，需要系統(tǒng)性的政策支持和制度建設。唯有踐行政府和社會、民間資金協(xié)同發(fā)力、市場化運作、資金優(yōu)先滾存使用等政策，充分發(fā)揮國有資本的杠桿作用，才能做大投資規(guī)模，更好地發(fā)揮投融資服務實體經(jīng)濟的效率。